Pokretanje upravnog spora protiv države

Tekst je izvorno objavljen na otvorenavratapravosudja.rs

Svi se na svakodnevnom nivou susrećemo sa raznim upravnim postupcima. Počev od odlaska na šaltere da bismo preuzeli izvode, preko dobijanja rešenja poreske uprave o porezima, do korišćenja javnih usluga (voda, odnošenje komunalnog otpada itd.) pa sve do izvršenja i fizičkih radnji nadležnih tela (nadzor i pregled prostorija, rušenje i slično). Ovih situacija ima toliko da ih je gotovo nemoguće nabrojati, a isto toliko ima i službenika i drugih lica koja u ovim postupcima odlučuju o našim pravima i obavezama. Kako mnogi od njih mogu i da povrede zakon na štetu naših prava te kako je pravo na sudsku zaštitu jedno od osnovnih prava, to u najvećem broju nezakonitog postupanja postoji i pravo na pokretanje upravnog spora pred Upravnim sudom.

Siže:

• Upravni spor se može pokrenuti radi ispravljanja nezakonitog postupanja uprave ali i tzv. ćutanje uprave – kada nadležni organ ne donese odluku u zakonskom roku
• Upravni spor se pokreće tužbom s tim da je po pravilu potrebno da je pre toga uložena žalba ili odgovarajuće pravno sredstvo u redovnom postupku (npr. zahtev za zaštitu prava komisiji za javne nabavke) osim u situacijama kada je zakonom predviđeno da žalba nije ni dozvoljena (npr. rešenja Vlade RS).
• Rok za tužbu je po pravilu 30 dana od dana prijema akta koji se osporava dok kod tužbe za ćutanje i nema posebnog roka ali je potrebno da se sačeka zakonski rok za donošenje odluke i da tuženo telo ne odluči ni po prijemu vaše urgencije nakon proteka tog roka.
• Tužba ne odlaže izvršenje akta (npr. morate da platite porez bez obzira što ste podneli  tužbu upravnom sudu) ali se može tražiti da to ipak čini ako vam akt nanosi teško nadoknadivu štetu.
• Ako tužba ne bude odbačena zbog formalnih razloga (propuštanje prethodne žalbe, propuštanje roka itd.) Upravni sud sprovodi postupak i donosi svoju odluku. Nadležna tela su dužna da primene pravna shvatanja iz iste kao i da uvaže primedbe suda.
• U slučaju da Upravni sud postupi suprotno zakonu, moguće je obraćanje i Vrhovnom Kasacionom sudu.

Kada se može pokrenuti upravni spor?

Kao što smo napomenuli, postoji mnoštvo situacija koje mogu dati osnov za upravni spor. Ubedljivo najčešća u praksi je ona koja uključuje sledeće korake: 1) dobili ste prvostepeno rešenje (npr. porez na imovinu), 2) žalili ste se na ovo rešenje drugostepenom organu (npr. min. finansija) i 3) dobili ste odluku drugostepenog organa kojom se odbija ili odbacuje vaša žalba. U toj situaciji imate rok od 30 dana da pokrenete upravni spor tužbom Upravnom sudu od momenta prijema drugostepenog rešenja.

Pored ove, postoje situacije kada zakon ili (a) ne dozvoljava podnošenje žalbe (npr. na rešenja Vlade RS) ili (b) ne postoji drugi mehanizam sudske zaštite (npr. isključivanje člana udruženja). Tada se možete obratiti tužbom Upravnom sudu jer postupak žalbe nije ni propisan.

Upravni spor se može pokrenuti i u slučaju kada smatrate da je: (a) nadležno telo nezakonito izvršilo faktičku radnju (npr. ophodio se protivzakonito tokom nadzora ili umesto da sruši šupu srušilo garažu i sl.) ili (b) nadležni pružalac javnih usluga iste pruža neredovno ili mimo propisanog kvaliteta (npr. neredovno odnošenje otpada ili loš kvalitet vode). U ovim situacijama morate: (1) prvo podneti prigovor telu u pitanju (inspekciji, javnom preduzeću) pa (2) onda ako niste zadovoljni odlukom izjaviti žalbu drugostepenom organu (to mogu biti ministarstvo ili grad ili opština – u zavisnosti na kom nivou se nalazi telo koje je izvršilo nezakonite radnje) i (3) tek ako vam žalba bude odbijena ili odbačena tj. ako niste zadovoljni ni odlukom drugostepenog organa možete uložiti tužbu Upravnom sudu.

Na kraju, tu su i situacije tzv. ćutanja uprave, tj. nedonošenja odluke u zakonskim rokovima. Ovaj osnov se može primeniti na sve navedene situacije, ali podrazumeva da je ćutao najviši mogući organ kome ste mogli da izjavite pravno sredstvo (uglavnom žalba). Tako npr. ako vam Služba za Katastar Nepokretnosti ne donese rešenje o upisu prava u zakonskom roku onda morate prvo izjaviti žalbu centrali Republičkog Geodetskog zavoda pa tek ako ni centrala ne odluči o vašoj žalbi u zakonskom roku tek onda možete uložiti tužbu Upravnom sudu protiv drugostepenog organa (centrale). Sa druge strane, ako nema mehanizma za žalbe, samo nedonošenje prvostepenog rešenja u zakonskom roku daje osnov za ulaganje upravne tužbe.

• Kako se pokreće upravni spor

Već smo naveli da se upravni spor pokreće tužbom, ali kako je Upravni sud zatrpan mnogobrojnim predmetima predviđena su i formalna pravila u pogledu sadržine tužbe i njenih priloga.

Ono što je zajedničko jeste da je potrebno: (1) da ste pre toga ili podneli žalbu ili podneli odgovarajuće drugo pravno sredstvo (npr. prigovor, zahtev za zaštitu prava), (2) dobro označiti nadležno telo, (3) dobro obrazložiti razloge za tužbu, (4) navesti dokazne predloge, (5) izneti svoj predlog šta se traži od suda (da se poništi celo rešenje, da se poništi deo rešenja, da sud sam reši upravnu stvar) i (6) eventualno priložiti punomoćje (ako vas neko zastupa-npr. advokat). 

Situacija je jednostavnija kod tužbe zbog nezakonitog postupanja uprave jer je pored navedenog potrebno još i priložiti i kopiju akta (uglavnom rešenja) koje napadate tužbom i paziti da tužbu podnesete u okviru roka od 30 dana od dana prijema navedenog akta.

Kod ćutanja uprave, nisu propisani rokovi za predaju tužbe jer i nema akta koji se napada već se napada neaktivnost. Upravo zato je kod ćutanja uprave potrebno preduzeti i malo više koraka pa je tako potrebno:

• Po proteku zakonskog roka za izdavanje akta (uglavnom 60 dana) nadležnom telu (uglavnom drugostepenom) podneti tzv. urgenciju u kojoj ga pozivate da u daljem roku od 7 dana od dana prijema urgencije donese svoju odluku,
• Ako nadležno telo ne postupi po vašoj urgenciji onda možete podneti tužbu Upravnom sudu i toj tužbi priložiti: (1) vaš zahtev za donošenje odluke (npr. za upis u katastar), (2) navedenu urgenciju,  (3) dokaze o predaji navedenih akata - tj. o tome da ste predali zahtev i urgenciju (prijemni pečati ili povratnice i sl.) i (4) punomoćje-ako tužbu podnosi punomoćnik.

U svakom slučaju, tužbu sa svim ovim prilozima predajete direktno Upravnom sudu i to lično ili preko pošte, a u dovoljno primeraka za sve uključene: sud, tuženo nadležno telo i eventualno zainteresovana lica – tj. lica kome bi poništaj osporenog upravnog akta neposredno bio na štetu (npr. ako se žalite na rezultate konkursa za dodelu stana pa maksimum poena koje biste mogli dodatno da dobijete znači da bi 1 lice palo ispod crte - to lice je zainteresovano lice u vašem upravnom sporu iz ovog primera).

• Koje dejstvo ima predaja tužbe

Za razliku od žalbe koja po pravilu ima dejstvo da odlaže izvršenje, tužba Upravnom sudu po pravilu to ne čini. Dakle, po pravilu to što ste podneli tužbu neće odložiti npr. predaju stana učesniku konkursa iznad crte ili vašu obavezu da platite porez.

Međutim, ako biste dokazali da: (1) bi vam izvršenje nanelo štetu koja bi se teško mogla nadoknaditi i (2) da odlaganje nije protivno javnom interesu (npr. ne dugujete milione poreza), niti bi se odlaganjem nanela veća ili nenadoknadiva šteta protivnoj stranci, odnosno zainteresovanom licu (npr. lice koje dobija stan već ima rešeno stambeno pitanje) onda bi sud mogao da naloži nadležnom telu da odloži izvršenje do okončanja upravnog spora. Isto tako, vi možete sudu da se obratite i pre nego što podnesete tužbu sa istim zahtevom samo malo izmenjenim – naime, možete Upravnom sudu podneti zahtev za odlaganje izvršenja akta koji ćete ubrzo potom napasti tužbom i to ako: (1) se radi o hitnom slučaju (recimo dobili ste nezakonit nalog za iseljenje iz jedinog stana) ili (2) žalba nema odložno dejstvo, a postupak po žalbi nije okončan (npr. žalba na rešenje o porezima). 

U svakom slučaju, ovo su retke situacije jer obraćanje Upravnom sudu po pravilu neće odložiti dalje događaje i izvršenje osporenih akata.

• Šta se dalje dešava sa tužbom

Kada predate tužbu, najpre sudija pojedinac proverava da li su ispunjeni formalni uslovi od kojih su najbitniji: (1) da li ste ispoštovali rok od 30 dana (blagovremenost tužbe) ili da li ste uložili urgenciju i sačekali 7 dana kod ćutanja uprave (preuranjenost tužbe), (2) da li ste priložili sve što treba za tužbu kod ćutanja uprave, (3) da li vas osporeni akt bilo kako negativno pogađa, (4) da li ste izjavili žalbu ili drugo pravno sredstvo, a mogli ste to učiniti (npr. da se ne radi o rešenju Vlade RS). Ako nešto od ovoga nije ispunjeno, sud će odbaciti tužbu, ali ćete imati pravo da se žalite na to rešenje putem prigovora u roku od 8 dana od prijema rešenja suda. Prigovor se podnosi isto Upravnom sudu s tim da sada umesto jednog sudije prigovor ocenjuje veće sudija.

Ako tužba prođe ove inicijalne provere, postupak se dalje nastavlja po pravilu tako što sud šalje tužbu na odgovor tuženom telu. U toj situaciji, tuženi može da donese odluku u odnosu na koju će vas sud pozvati da se izjasnite u roku od 15 dana. Ako ste zadovoljni ili ako ne odgovorite, postupak se obustavlja rešenjem suda. Ako niste zadovoljni i to prenesete sudu, postupak se nastavlja pa sud u daljoj fazi može da održi usmenu raspravu, izvede dokaze (sasluša stranke, svedoke, veštake) i nakon toga donosi odluku.

• Koje i kakve odluke donosi Upravni sud

Upravni sud po pravilu ne odlučuje o predmetu već utvrđuje koje su nezakonitosti preduzete, iznosi svoja pravna shvatanja i daje primedbe koje je nadležni organ dužan da primeni kada bude ponovo odlučivao. Vi možete odmah tražiti od suda da sam presudi, ali će sud to učiniti ako nađe da predmet to dozvoljava i ako ne uključuje diskrecione nadležnosti nadležnih tela. U svakom slučaju, ako sud usvoji tužbu i donese presudu, nadležno telo je dužno da primeni pravno shvatanje suda i postupi po primedbama istog ukoliko bude ili ponovo odlučivalo ili ukoliko bude donosilo akt za sprovođenje presude. Ako tako ne učini, vi se onda možete ponovo obratiti sudu i zahtevati od suda da sam presudi i udovolji onome što vi tražite (dodeli vama stan, poveća vam penziju). Ovo pravo imate i ako nadležni organ po prijemu odluke suda ne odluči niti postupi uopšte i to u roku od 30 dana s tim da ste dužni da ih i tada opomenete i date rok od dodatnih 7 dana pre nego da zahtevate od suda da odluči umesto nadležnih tela.

Takođe, u svim ovim slučajevima kašnjenja sa donošenjem akta ili uopšte neizvršenjem po odluci suda, imate pravo da u parničnom postupku potražujete naknadu štete koju trpite zbog ovakvih postupaka nadležnih tela, a propisana je i mogućnost novčanog kažnjavanja odgovornih lica od strane Upravnog suda.

• Koji pravni lekovi vam stoje na raspolaganju protiv odluka Upravnog suda

Kako je u pogledu sudskog odlučivanja pravilo da postoji višestepenost odlučivanja, Zakon o upravnim sporovima predviđa mogućnost obraćanja Vrhovnom Kasacionom sudu u slučaju da su odluke Upravnog suda obuhvaćene određenom nezakonitošću. Ovaj pravni lek, iliti zahtev za preispitivanje sudske odluke, možete podneti protiv presude Upravnog suda ili pak na rešenje kojim je potvrđeno odbacivanje vaše tužbe (ako navodno ne ispunjava formalne uslove navedene iznad). Rok je 30 dana od dana prijema odgovarajuće odluke. Vrhovni Kasacioni sud postupa slično kao i Upravni sud, s tim što ovde nema mogućnosti održavanja usmene rasprave već se odlučuje po stanju u spisima predmeta.

Moguće je i da se nakon postupka pred Upravnim sudom ustanovi postojanje određenih činjenica ili isplivavanja novih dokaza o kojim niste mogli imati saznanja u toku inicijalnog postupka. Takođe je moguće i da odluka Upravnog suda bude doneta na osnovu nezakonitih radnji učesnika u postupku (prevara zastupnika, lažan iskaz svedoka), sudije, zapisničara.

U tim situacijama, kao i u pojedinim drugim možete predati tužbu kojom tražite ponavljanje postupka i to po pravilu u roku od 30 dana od saznanja za razlog za ponavljanje postupka. Tužba se predaje Upravnom sudu koji je dužan da odredi ponavljanje ako makar učinite verovatnim postojanje osnova. Ako se ovo ustanovi, dalji tok postupka je manje više isti kao i kod inicijalnog podnošenja tužbe.

 

(Autor je advokat)

Foto otvorenavratapravosudja.rs