13.11.2020
Nezakonito finansiranje izborne kampanje bez kazne
Tekst je izvorno objavljen na otvorenavratapravosudja.rs.
Tipični (neistraženi) primeri
U očekivanju da neko sprovede istraživanje javnog mnenja na tu temu, primam opklade da je većina građana uverena da se skupe izborne kampanje makar delom finansiraju nezakonito, i da bi čak i zagrižene pristalice političkih stranaka tvrdile da se nezakonitim sredstvima koriste „oni drugi“.
Državni organi nisu uradili dovoljno da ove sumnje građana potvrde opsežnim istragama i adekvatnim kaznama, niti da ih razuvere time što bi proverili sve informacije koje izazivaju sumnju.
Takve sumnje su najviše raširene u vezi sa zloupotrebom javnih resursa (od strane onih koji su na vlasti), prikupljanjem novca iz zabranjenih ili skrivenih izvora („tajkuni, stranci, kriminalci...“), ubiranjem „nedobrovoljnih priloga“ od ucenjenih firmi i pojedinaca i u vezi sa uzimanjem novca od finansijera koji na taj način žele da utiču na poteze (buduće) vlasti.
Iako od 2011. postoji i krivično delo u vezi sa nezakonitim finansiranjem kampanje, zalud ćete ga tražiti u sudskim i tužilačkim statistikama – ako optužnica i presuda ima, one su zavedene u okviru rubrike „ostala krivična dela propisana posebnim zakonima“.
Krivično delo u višestrukom zaboravu
Krivično delo o kome je reč, iz člana 38. Zakona o finansiranju političkih aktivnosti, nema čak ni naziv, zaboravljen je tokom pisanja i donošenja Zakona. U stvari, reč je o dva različita krivična dela bez razloga smeštena u istu zakonsku odredbu. Prvi oblik krivičnog dela čine oni koji nezakonito daju ili prikupljaju sredstva za političke stranke i druge „političke subjekte“ (koalicije i grupe građana koje učestvuju na izborima). U drugom slučaju, kažnjavaju se oni koji prete, uskraćuju prava ili zakonite interese donatorima političkih stranaka. Maksimalna zaprećena zatvorska kazna je pet godina, ako je nezakonito finansiranje bilo vrednije od 1,5 miliona dinara.
Pored naziva, za ovo krivično delo su „zaboravljene“ i neke bitnije stvari. Iako nezakonito finansiranje stranaka predstavlja jedan oblik korupcije (kako bi se ostvario skriveni uticaj na poteze državnog organa), za gonjenje nisu zadužena posebna tužilačka odeljenja za borbu protiv korupcije i Tužilaštvo za organizovani kriminal, već tužilaštva opšte nadležnosti. Ne postoji ni mogućnost da se u istragama primene posebne tehnike (npr. prikriveni islednik, tajni nadzor komunikacija).
Kada se na sve to nadoveže odsustvo javnih poziva i ohrabrenja da se ovo i druga krivična dela u vezi sa izborima prijavljuju, na primer, kroz promociju sigurnih telefonskih llnija, internet aplikacija i upućivanje građana u zakonske odredbe, ne treba da čudi što je broj otkrivenih počinilaca nizak, a sumnje u raširenost nezakonitih praksi visoke.
Prekršaji – postojeći i zaboravljeni
Dok potencijalna krivična kazna preti samo onima kojima se može dokazati tačno određena namera - da prikriju izvor finansiranja ili iznos prikupljenih sredstava - za nezakonito trošenje i izveštavanje su predviđeni prekršaji.
I tu je zakonodavac napravio propust, još 2011, tokom usvajanja Zakona, tako što za neke od zabranjenih radnji nije propisan prekršaj. Kolika god da je krivica onih koji su načinili taj propust, još je veća onih koji ga nisu otklonili u narednih devet godina. Već 2013. je bilo planirano da se Zakon o finansiranju političkih aktivnosti izmeni do kraja 2014. i da se ovi problemi reše. U međuvremenu je Zakon dva puta parcijalno menjan, Srbija je dobijala upozorenja i preporuke od ODIHR i Evropske komisije da pravni okvir nije potpun, ali ništa od toga nije bilo dovoljno. Novi rok, iz revidiranog Akcionog plana za Poglavlje 23, koji će verovatno biti probijen, je kraj ove godine.
Između ostalog, novčane kazne od 200 hiljada do 2 miliona dinara su predviđene za političke stranke koje ne objave na svom sajtu informaciju o prilogu koji premašuju prosečnu platu, ali ne i za one koje prime prilog veći od maksimalno dopuštenog (20 prosečnih zarada od fizičkih, 200 od pravnih lica) i to ne kriju (kada bi iznos bio skriven postojalo bi krivično delo, a ovako ni prekršaj). Prekršajno se kažnjava politička stranka koja ubira prihode od firmi koje pružaju komunalne usluge, ali ne i one koje to čine iz brojnih drugih zabranjenih izvora (od stranih država, firmi i građana, od javnih ustanova i preduzeća, sindikata i udruženja, verskih zajednica, priređivača igara na sreću itd).
Zanimljivo je da je prekršajno gonjenje predviđeno i za slučaj da neko vrši pritisak na donatore, obećava im neku korist u zamenu za prilog, daje prilog preko trećeg lica ili prikriva identitet. Sve ove radnje mogu predstavljati i krivična dela, pa bi pre pokretanja prekršajnog postupka morala da postoji koordinacija između Agencije za sprečavanje korupcije, koja kontroliše finansiranje stranaka i u praksi jedina podnosi zahteve za pokretanje prekršajnog postupka i javnog tužioca.
Prekršajna kazna postoji za slučajeve kada partija ne vrati prilog koji je prikupljen protivno pravilima i kada ne vrati u budžet ono što nije utrošeno u izbornoj kampanji, a dobijeno je kao „avans“ za troškove. Na parlamentarnim izborima juna 2020. učesnici su iz budžeta dobijali unapred 7,4 miliona dinara, a na znatno veće dotacije su mogle da računaju liste koje su osvojile poslaničke mandate.
Šta je prekršaj kod izveštaja o finansiranju kampanje?
Zakon predviđa prekršajne kazne protiv stranaka, ali i odgovornih lica za druge političke subjekte, npr. zastupnika grupe građana koja učestvuje na izborima, ako ne vode evidencije o prihodima i rashodima, ne dostave godišnji finansijski izveštaj, ne dostave izveštaj o troškovima kampanje „u skladu sa članom 29. zakona“ ili ne dostave Agenciji tražena dokumenta.
Jasno je da se na osnovu ovog pravila mogu goniti političke stranke koje ne dostave izveštaj u propisanom roku. Takođe, prekršaj bi trebalo da bude i svaka situacija kada neki trošak koji se odnosi na kampanju uopšte nije prijavljen. Međutim, kao što pokazuju nalazi monitoringa koji je sprovela Transparentnost Srbija[1], postoje i mnogi drugi varijeteti popunjavanja izveštaja suprotno zakonskim obavezama, od kojih neki nesumnjivo zaslužuju da budu kažnjeni, dok bi druge bilo primerenije rešavati kroz davanje mogućnosti da se greške isprave.
Zakon nalaže strankama ne samo da prikažu troškove kampanje, već da to učine tako što će ih ispravno razvrstati. I na ovim izborima postoji niz primera gde su krupni troškovi prikazani u rubrici „ostalo“ umesto u kategoriji rashoda na koju se odnose. Drugi sličan primer su situacije kada stranka prikaže objedinjeno sve troškove oglašavanja na TV stanicama, umesto da ih razvrsta po pružaocima usluga.
Ne bi trebalo da bude teško da se kontrolom utvrde situacije kada izveštaji nisu potpuni – na primer, kada stranka prijavi da se oglašavala putem bilborda, ali ne i trošak njihovog štampanja, ili kada bude prijavljen trošak nabavke velike količine promotivnog materijala, ali ni dinar troška za njegovu distribuciju.
Znatno više truda je potrebno uložiti u kontrolu da bi se utvrdili drugi oblici nezakonitog finansiranja. Verodostojnost mnogih izveštaja postaje sumnjiva kada se gledaju svi zajedno, a ne samo pojedinačno. Tako, prijavljeni troškovi štampanja iste vrste materijala variraju nekoliko desetina puta, a troškovi izrade veb-prezentacija nekoliko stotina puta, neke stranke prijavljuju troškove telefonske komunikacije i platnog prometa, a druge ne, iako su ih sve morale imati i slično.
Da bi kontrola dobila pun smisao, ona mora da obuhvati i razmatranje realnosti prikazanih troškova, a ne samo pitanje da li je neki trošak uopšte prikazan. Naime, učesnici u kampanji se nalaze u različitom finansijskom položaju i mogu imati različite motive da lažiraju finansijske izveštaje. Oni koji su vodili kampanje velikog obima, a nisu imali na raspolaganju zakonite izvore prihoda, težiće da prikažu manje troškove od stvarnih, pa pod posebnom lupom treba posmatrati popuste, da bi se videlo da li odgovaraju tržišnim.
S druge strane, veliki broj učesnika u izbornoj trci, koji su vodili kampanju manjeg obima, muče potpuno različite brige – kako da troškove kampanje uvećaju da ne bi morali ništa da vrate u budžet. Kod takvih stavki se kontrolori Agencije, a pogotovo prekršajni sudovi, nalaze na klizavom terenu. Iako je prilično očigledno da organizacija konferencije za štampu ne vredi 800 hiljada dinara, održavanje sajta 870 hiljada, distribucija promo – materijala 1,8 miliona dinara, organizacija mitinga u malom gradu 2 miliona dinara, hosting veb sajta 559 hiljada dinara i slično (što se sve navodi u ovogodišnjim izveštajima), stranke nemaju zakonsku obavezu da organizuju nabavke i biraju najpovoljniju ponudu, čak ni kada rashode plaćaju javnim novcem.
Ko je nadležan?
Za kontrolu izveštaja o troškovima kampanje je zadužena Agencija za sprečavanje korupcije, koja ima i ovlašćenja za prikupljanje informacija, ne samo od političkih stranaka i državnih organa, već i od svih fizičkih i pravnih lica koja finansiraju političke subjekte ili im pružaju usluge. Glavni problem je to što je zakon Agenciji dao samo ovlašćenja, a nije definisao dužnosti – šta sve mora da proveri, u kojem roku i na koji način treba da izvesti javnost o sprovedenim kontrolama. To je jedan od razloga zbog kojeg nema jasnog epiloga čak ni u nekim od najpoznatijih slučajeva sumnji na nezakonito finansiranje kampanje – kao što je npr. uplata nekoliko hiljada istovetnih priloga vladajućoj stranci[2].
Iako je Agencija najlogičnija prva adresa za kontrolu, ne treba zaboraviti da je javno tužilaštvo takođe nadležno. Kod krivičnih dela, tužioci mogu čekati informacije od Agencije, ali nema dobrog razloga da istrage ne pokreću i samostalno, na osnovu prijava ili na sopstvenu inicijativu. Tužioci su takođe uvek nadležni i da pokrenu prekršajni postupak, iako im to nije primarna uloga.
Najzad, sudovi opšte nadležnosti i prekršajni sudovi bi trebalo ne samo da efikasno i pravično reše predmete koji dođu do njih, već i da počnu da objavljuju podatke o dosadašnjoj praksi, kako bi građani stekli uvid u to koliko uopšte ima presuda koje se odnose na povrede pravila o finansiranju stranaka i da li se jednako postupa u sličnim situacijama.
(Autor je programski direktor Transparentnosti Srbija)
Foto Vranje News