Ustavni sud o zakonima – šta očekivati?

Tekst je izvorno objavljen na otvorenavratapravosudja.rs.

Ustavnost i zakonitosti propisa Narodne skupštine     

U proteklih 10 godina Ustavni sud je rešio ukupno 2.840 predmeta normativne kontrole. Zakoni i drugi akti Narodne skupštine (1.320 ili 46,47%) čine gotovo polovinu ukupnog broja predmeta. Propisi lokalne samouprave čine približno trećinu ukupnog broja predmeta (863 ili 30,38%). Slede akti ministarstava i republičkih organa i organizacija (315 ili 11,09%), potom uredbe i akti Vlade (311 ili 10,95%), a najmanje predmeta su propisi organa autonomne pokrajine (31 ili 1,09%).

Praksa pokazuje da se po broju predmeta normativne kontrole izdvajaju zakoni i opšti pravni akti Narodne skupštine. To govori o kvalitetu ovih propisa, manjkavosti i nedostacima na koje ukazuju subjekti koji trpe posledice zakonskih rešenja i obraćaju se Ustavnom sudu sa zahtevom da oceni njihovu ustavnost ili zakonitost. To svedoči o načinu rada Narodne skupštine i zakonodavnom procesu kao i odnosu poslanika prema najznačajnijem poslu koji su građani poverili Narodnoj skupštini – da reguliše njihova prava, status i druga pitanja značajna za njihov svakodnevni život.

Kako je Ustavni sud odlučivao ocenjujući ustavnost propisa Narodne skupštine?

Broj rešenih predmeta normativne kontrole zakona i drugih akata Narodne skupštine kreće se u posmatranom periodu od 81 u 2010. godini do 167 u 2014. godini.
Prema načinu rešavanja predmeta praksa Ustavnog suda pokazuje da dominiraju zaključci o odbacivanju inicijativa čiji je udeo u ukupnom broju rešenih predmeta preko 50% (od 56,15% u 2013. do 91,22% u 2017).

Slede rešenja o neprihvatanju ili odbacivanju inicijativa. U prvih pet godina posmatranog perioda njihov udeo u ukupnom broju rešenih predmeta je približno 1/3 (od 24,61% u 2013. do 43,2% u 2010). Potom se vidno smanjuje i pada ispod 8% (od 0,87% u 2016. do 7,21% u 2019).

Znatno je manje rešenja o obustavi postupka kao i zaključaka o okončanju postupka za koje postoje samo zbirni podaci (od 0,87% u 2015. do 9,64% u 2011).
Broj predmeta u kojima je Ustavni sud konstatovao povredu Ustava odnosno zakona i broj predmeta u kojima je doneto rešenje o pokretanju postupka normativne kontrole je zanemarljiv (od 1,03% u 2019. do 24,6% u 2013).

Praksa Ustavnog suda – odluke u kojima konstatuje neustavnost ili nezakonitost

Udeo odluka o utvrđivanju neustavnosti ili nezakonitosti u ukupnom broju rešenih predmeta je neznatan (od 0,87% u 2017. do 13,84% u 2013). U posmatranom periodu, samo dve godine je udeo odluka kojima je utvrđena neustavnost ili nezakonitost bila iznad 10% (2012. je to 10,97%, a 2013. 13,84%), a najčešće se kretala između 5% i 7%. U poslednje tri godine smanjuje se udeo ovih odluka u ukupnom broju rešenih predmeta (2017. je 0,87%, 2018. je 3,4%, a 2019. 1,03%).

Isti trend beleži se i u udelu rešenja o pokretanju postupka u ukupnom broju rešenih predmeta. U poslednjih šest godina njihova zastupljenost je ispod 10% (od 0 u 2019. do 6,25% u 2015). Samo u 2012. i 2013. godini ovi predmeti zastupljeni su sa više od 10% (2012. sa 10,97% i 2013. godine sa 10,76%).

Različit je pristup u izveštavanju o odlukama u kojima je Ustavni sud konstovao neustavnost ili nezakonitost. U 2009, 2010, i 2011. godini podaci su sveobuhvatniji, odnose se na propise različitih sujekata (Narodna skupština, Vlada, ministarstva, organi autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave...), pored kvantitativnih sadrže i kvalitativne pokazatelje. Posebno značajni su kvalitativni pokazatelji: donosilac akta, naziv akta, odredba koja je osporena, izreka i kratko obrazloženje odluke, dejstvo odluke, broj pod kojim se odluka vodi i Službeni glasnik u kome je publikovana, a kada su u pitanju opšti pravni akti organa lokalne samouprave još i oblast na koju se odnose. Iscrpno se navode i podaci o zaključcima kojima su odbačene inicijative za normativnu kontrolu (broj odluke, član koji je osporen i Službeni list u kome je objavljena) i razlozima kojima se Sud rukovodio prilikom odlučivanja. Već 2011. godine redukuje se sadržaj podataka iznetih u Pregledu rada suda. U suštini oni se svode samo na formalne podatke (broj odluke, propis čija je ustavnost ili zakonitost osporena, osporeni član i broj Službenog glasnika u kome je odluka publikovana). Počev od 2012. godine navode se formalni podaci samo o zakonima (naziv zakona, broj Službenog glasnika u kome je publikovan) koji su bili predmet normativne kontrole. Za sve druge propise više se ne navodi bilo kakav podatak o tome koji propisi su bili podvrgnuti kontroli ustavnosti i zakonitosti.

Odnos Ustavnog suda i Narodne skupštine u domenu normativne kontrole

Ustavni sud je koristio pravo da Narodnoj skupštini kao donosiocu akta čija se normativna kontrola zahteva, dostavi inicijativu ili predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti i da na taj način omogući donosiocu akta da sam preispita osporene odredbe i sporna pravna pitanja u konkretnim predmetima i usaglasi osporene odredbe sa Ustavom odnosno zakonom.
Na nedostatke u zakonodavnom procesu i manjkavosti u nomotehnici sa stanovišta standarda kvaliteta zakona (jasnoća, predvidljivost i preciznost normi) Ustavni sud je u više navrata, argumentovano i iscrpno, ukazivao Narodnoj skupštini da je „nužno u postupku donošenja zakona i drugih republičkih opštih akata kao i lokalnih propisa, posvetiti veću pažnju njihovoj pripremi i oceni usklađenosti sa višim pravnim aktima i Ustavom“. Efekti su izostali.

Izveštavanje o odnosu Narodne skupštine i Ustavnog suda je neujednačeno. Sud je u više navrata konstatovao da često izostaje odgovor Narodne skupštine.

Nekada je to sasvim iscrpno navođenje konkretnih predmeta i spornih pravnih pitanja u vezi sa kojima se Ustavni sud obraćao Narodnoj skupštini kao donosiocu akta, u drugom slučaju se na opšti način bez preciziranja konkretnih slučajeva navodi da se Ustavni sud obraćao Narodnoj skupštini i konstatuje da „u najvećem broju predmeta na zahtev Suda nije dostavljen odgovor, odnosno mišljenje“ (npr. 2012. godine), dok se u poslednjih nekoliko godina navodi da se Sud obratio Narodnoj skupštini, ali izostaje informacija o tome da li je Sud dobio odgovor od zakonodavnog tela.

Praksa demantuje Ustavom propisan status Ustavnog suda. Kao čuvaru Ustava ovom Sudu povereno je ne samo pravo da odlučuje o saglasnosti propisa koje usvaja Narodna Skupština sa Ustavom i zakonom, već i odgovornost za usklađenost i konzistentnost pravnog sistema kao jedinstvene, logički povezane i koherentne celine u kojoj paralelno egzistiraju propisi različite pravne snage i različite sadržine.

(Autorka je profesorka Pravnog fakulteta Univerziteta u Novom Sadu i članica Centra za pravosudna istraživanja CEPRIS).

Foto MC Beograd