Paradoksi prakse Ustavnog suda

Tekst je izvorno objavljen na otvorenavratapravosudja.rs.

Osnovna nadležnost Ustavnog suda – zaštita ustavnosti i zakonitosti je u praksi marginalizovana, a zaštita ljudskih prava postala je njegova primarna nadležnost. Da li je Ustavni sud čuvar Ustava ili najviše sudsko telo koje štiti ljudska prava? 

Sudeći po broju predmeta primarna nadležnost Ustavnog suda (ocena ustavnosti i zakonitosti) potisnuta je na periferiju. Nadležnost koja suštinski određuje prirodu Ustavnog suda kao institucije koja je „čuvar ustava“ ustupila je primat zaštiti ljudskih prava (ustavna žalba) koja postaje dominantna nadležnost Ustavnog suda.

Uprkos velikom porastu broja predmeta pred Ustavnim sudom (od 5.177 u 2009. godini do 36.892 predmeta u 2019. godini), oni koji se odnose na ocenu ustavnosti i zakonitosti (normativnu kontrolu) izrazito se smanjuju. U protekloj deceniji broj ovih predmeta kontinuirano se smanjuje i apsolutno (od 359 u 2009. godini do 199 u 2019. godini) i procentualno (od 11,65% u 2009. godini do 0,82% u 2019. godini). Njihov udeo u ukupnom broju predmeta je izrazito mali i sa tendencijom opadanja (sa 15,53% u 2009. godini na 1,28% u 2019. godini). Normativna kontrola je po zastupljenosti u ukupnom broju predmeta zanemarljiva. I sam Ustavni sud to konstatuje već duži niz godina.

Kontinuirano i izrazito povećava se broj predmeta (sa 1.927 u 2008. godini na čak 25.846 u 2017. godini) u kojima se od Ustavnog suda traži zaštita ljudskih prava. Ustavne žalbe čine više od 97% od ukupnog broja predmeta u radu, a svega oko 2% su predmeti iz svih drugih nadležnosti Ustavnog suda od kojih je normativna kontrola ispod 1%.

Dominantna nadležnost Ustavnog suda postala je zaštita ljudskih prava.

Ovlašćeni predlagači, uključujući i sam Ustavni sud, retko koriste pravo da pokrenu postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti, već taj postupak najčešće podstiču inicijative građana.

Postupak normativne kontrole najčešće iniciraju građani. Zanemarljiv je broj predmeta u kojima je neko od ovlašćenih predlagača (državni organi, 25 narodnih poslanika ili Ustavni sud po sopstvenoj inicijativi) pokrenuo postupak ocene ustavnosti ili zakonitosti. Iako je izrazito mali broj predloga potekao od ovlašćenih predlagača, praksa govori da Ustavni sud po njima ili ne postupa ili odlaže postupanje.

Iako su inicijative građana bile podsticaj za Sud da pokrene postupak normativne kontrole, što naglašava i sam Ustavni sud, najveći broj inicijativa nije prihvaćen ili je odbačen. Više od 2/3 ukupno rešenih predmeta (od 58,54% u 2013. do 82,78% u 2017.) rešeno je na ovaj način. Najveći broj inicijativa za ocenu ustavnosti ili zakonitosti Ustavni sud odbacio je zaključkom (od 35,68% u 2010. do 81,06% u 2015.) ili rešenjem o neprihvatanju/odbijanju inicijative (od 0,66% u 2016. do 26,8% u 2010.). Neznatan broj inicijativa njihovi podnosioci su povukli ili su osporeni akt uskladili sa ustavom ili zakonom pa je predmet rešen na taj način.

Podaci o tome ko su inicijatori (građani kao pojedinci ili udruženja građana) i broju podnetih inicijativa (ne navodi se broj već opšta formulacija „više inicijativa“, a inicijative koje su sadržinski povezane objedinjuju se u istom predmetu), nisu dostupni.

Rešenja o neprihvatanju ili odbacivanju inicijative zasnivaju se na opštoj konstataciji  da u inicijativi „nisu potkrepljeni navodi da ima osnova za pokretanje postupka“.

Zaključci o odbacivanju inicijativa oslanjaju se takođe na načelne konstatacije kao npr. „nedostatak procesnih pretpostavki za vođenje postupka“, da „nisu ispunjene procesne pretpostavke za vođenje postupka“ ili drugi formalni razlozi (nepreciznost, neurednost zahteva, nedostatak ovlašćenja za zastupanje u postupku pred Ustavnim sudom, neblagovremenost, nenadležnost Ustavnog suda da odlučuje i dr.).

U praksi Ustavnog suda ozbiljno je dovedena u pitanje njegova osnovna nadležnost, jer ovlašćeni predlagači, uključujući i sam Ustavni sud, ne pokreću postupak, a inicijative građana koje samo podstiču pokretanje postupka Ustavni sud odbacije ili ne prihvata.

Kako razumeti paradoks da se građani i nadalje uporno obraćaju Ustavnom sudu uprkos tome što ovaj sud već duži niz godina odbacuje ili odbija najveći broj njihovih inicijativa za ocenu ustavnosti kao i ustavnih žalbi?

Praksa govori da inicijative građana za ocenu ustavnosti i ustavne žalbe kojima građani zahtevaju zaštitu svojih prava „održavaju u životu“ Ustavni sud. Zamislimo samo šta bi radio i o čemu bi odlučivao Ustavni sud ukoliko bi građani obeshrabreni dugogodišnjom praksom ovog suda prestali da mu se obraćaju?

Ipak, građani za sada nisu obeshrabreni. I dalje se obraćaju Ustavnom sudu. Teško bi bilo objašnjivo da građani imaju veliko poverenje u Ustavni sud koji građani doživljavaju kao poslednju odbranu prava (svojevrsna kula Nebojša, citadela), s obzirom na praksu odbacivanja najvećeg broja njihovih inicijativa i ustavnih žalbi. Pre bi se moglo reći da je ovakvo postupanje izraz njihove nemoći u mogućnosti zaštite prava u nacionalnom okviru i nepoverenja nacionalne institucije i jedini put i „poslednja stepenica“ na putu ka međunarodnopravnoj zaštiti.

(Autorka je profesorka Pravnog fakulteta Univerziteta u Novom Sadu i članica Centra za pravosudna istraživanja CEPRIS).

Foto MC Beograd