Da li je sporna legalnost izbora?

Tekst je izvorno objavljen na otvorenavratapravosudja.rs

U Srbiji se nastavljaju izborne aktivnosti prekinute nakon proglašenja vanrednog stanja. Pravni ambijent u kome se održavaju izbori menja se do poslednjeg trenutka uključujući i promene pravila kada je izborni proces već započeo. To izbornu utakmicu čini neizvesnom ne samo u odnosu na ishod već pre svega u pogledu pravila po kojima će se ona odvijati. Legalnost tako održanih izbora je upitna.

Zakon po kome se odvijaju aktuelni izbori usvojen je davne 2000. godine na poslednjem zasedanju pre raspuštanja Narodne skupštine i dva meseca pre održavanja izbora. Do sada je menjan čak dvanaest puta. I ovoga puta nastavlja se raširena praksa da se propisi o izborima menjaju neposredno pre održavanja izbora, kao i praksa da izmene zakona stupaju na snagu dan po objavljivanju u službenom glasilu. Poslednje izmene izvršene su mesec dana (8. II 2020.) pre raspisivanja izbora (4. III 2020.), a odnosile su se na faktore koji neposredno utiču na ishod izbora (smanjenje izbornog cenzusa, posebne mere vezane za izborni cenzus lista nacionalnih manjina, kvote od 40% za manje zastupljeni pol i rezervisana mesta na izbornim listama), a potom i posle raspisivanja izbora kada je izborni proces već započeo, dan nakon prestanka vanrednog stanja (11. V 2020.). Iako u pravnom sistemu Srbije ne postoje formalne prepreke da se zakon o izborima menja u godini u kojoj se izbori održavaju, već duži niz godina upozorava se da ova praksa nije u skladu sa standardima demokratskih izbora.

Za vreme vanrednog stanja izborne radnje bile su prekinute (od 16. III 2020. do 11. V 2020). Izmenama zakona usvojenim nakon prestanka vanrednog stanja proširen je krug subjekata nadležnih za overu potpisa građana koji podržavaju izbornu listu, pa se sa razlogom postavlja pitanje da li ta promena utiče na legalnost izbora.
Pogled unazad – da li su u proteklih 30 godina propisi o izborima bili garant legalnosti izbora?

Pred održavanje izbora nije na odmet podsetiti da se ove godine navršava 30 godina od prvih višestranačkih izbora u Srbiji. Jubileji su povod za proslave, ako postignuća govore da proslavi ima mesta, ili da se sagledaju i ocene loše prakse. Upravo ovo drugo je povod za pogled unazad i podsećanje na to šta nam govore iskustva proteklih izbora.   

Parlamentarni izbori su po pravilu održavani kao vanredni, a samo izuzetno kao redovni. Samo dva skupštinska saziva (2008. do 2012. i aktuelni saziv) imala su u proteklih 30 godina puni mandat. Čak devet puta održani su vanredni parlamentarni izbori, a mandat poslanika trajao je u proseku 2 godine i 4 meseca.

U toku proteklih 30 godina birališta u Srbiji bila su otvorena 32 puta. Glasalo se na različitim izborima kao i na referendumu. Svojevrstan rekord je zabeležen 1997. godine kada su birališta otvarana čak 5 puta.
Propisi o izborima često se menjaju. U proteklih 30 godina usvojena su tri zakona o izboru narodnih poslanika, dva zakona o izboru predsednika Republike, tri zakona o izbornim jedinicama, četiri zakona o lokalnim izborima, četiri odluke o izborima za poslanike skupštine APV. Svaki od ovih zakona više puta je menjan. Frekvencija izmena ne govori samo o nestabilnosti propisa o izborima i pravnoj nesigurnosti, već i o instrumentalizaciji propisa i oblikovanju izbornog sistema u cilju očuvanja vlasti i stečenih pozicija.

Propisi su najčešće menjani u godini u kojoj se izbori održavaju pa i neposredno pre održavanja izbora. To je uobičajena praksa od prvih višestranačkih izbora koja traje sve do danas. Prvi zakon o višestranačkim izborima (1990.) usvojen je u godini u kojoj su održani izbori, menjan je šest puta, poslednji put nekoliko dana pre izbornog dana, a sve izmene su stupale na snagu dan po objavljivanju. Izborna praksa poznaje primere da su izmene zakona usvojene istovremeno kada i odluka o raspisivanju izbora (npr. parlamentarni i predsednički izbori 1992.), kao i primere da se zakon menja između dva izborna ciklusa (npr. Zakon o predsedničkim izborima, nakon ponovljenih i neuspelih predsedničkih izbora 2002. godine).

Propisi su menjani u žurbi. O tome govore česte ispravke usvojene odmah po njihovom donošenju, odlučivanje o promeni izbornih propisa na vanrednom zasedanju Narodne skupštine (npr. izmene Zakona o izboru narodnih poslanika i Zakona o izbornim jedinicama 1997. godine usvojene tri dana pre donošenja odluke o raspisivanju izbora i dva meseca pre održavanja izbora), stupanje izmena na snagu na dan usvajanja ili dan po usvajanju i objavljivanju. Za sve ovo vreme samo dva zakona (Zakon o izboru narodnih poslanika iz 2000. godine, novele tog zakona iz 2011. godine i Zakon o jedinstvenom biračkom spisku iz 2009. godine) stupila su na snagu u roku koji Ustav propisuje.

Sadržaj izmena odnosio se na faktore koji utiču na rezultat izbora. Izmene su se često odnosile na faktore koji oblikuju izborni sistem i neposredno utiču na ishod izbora (npr. 1992. godine većinski sistem zamenjen je proporcionalnim izbornim sistemom; 1997. godine broj izbornih jedinica povećan je sa 9 na 29 uz zadržavanje izbornog cenzusa od 5% što je omogućilo da se postavljanjem granica izbornih jedinica bitno utiče na rezultat izbora; 2000. godine ukinute su izborne jedinice, ali je zadržan izborni cenzus od 5% što je za posledicu imalo izrazito veliko povećanje broja glasova potrebnih za osvajanje mandata; 2007. godine propisane su posebne: prirodni izborni prag za liste nacionalnih manjina i kvotu od 30% uz rezervisano jedno od četiri mesta na izbornim listama za manje zastupljeni pol; 2011. godine kvota od 30% i rezervisano svako treće mesto na izbornoj listi za manje zastupljeni pol).

Pravila o izborima menjana su i pod pritiskom. Podsticaji za izmene propisa bili su različiti: pritisak opozicije (npr. Zakon iz 1990. godine izmenjen je jer je opozicija povukla kandidature pred održavanje izbora, a predlagači kandidata su dobili pravo da odrede predstavnike u organe za sprovođenje izbora; 1992. godine održan je okrugli sto vlasti i opozicije čiji je rezultat bio napuštanje većinskog i uvođenje proporcionalnog izbornog sistema); političke prilike (npr. vanredni izbori nakon saveznih predsedničkih izbora 2000. godine, vanredni izbori nakon ubistva premijera 2003. godine); raspuštanje Narodne skupštine u više navrata (npr. 2008, 2014, 2016. godine); odluke Ustavnog suda (npr. aktuelni Zakon o izboru narodnih poslanika menjan je 2003. i 2011. godine jer je Ustavni sud konstatovao da zakonska rešenja nisu u skladu sa Ustavom).

Kršenje i odstupanje od pravila prilikom odlučivanja o usvajanju propisa o izborima i raspisivanju izbora. Praksa izbora govori da su promene propisa o izborima usvajane na vanrednom zasedanju (npr. kršenje Poslovnika Narodne skupštine prilikom usvajanja izmena Zakona o izboru narodnih poslanika i Zakona o izbornim jedinicama 1997. kada se nije glasalo o svakom amandmanu pojedinačno već o svim amandmanima skupno) ili kršenjem propisa koji regulišu izbore (npr. o raspisivanju vanrednih izbora 2000. godine odlučeno je političkim sporazumom zaključenim između DOS, SPS i SPO uz garanciju predsednika SR Jugoslavije i predsednika Republike).

Praksa izbora predstavljena primerima propisa o izborima govori u prilog zaključku da u Srbiji u proteklih 30 godina propisi o izborima nisu bili predvidiv, konzistentan, pouzdan i stabilan pravni okvir koji ispunjava osnovne kriterijume za legalnost izbora koja je važna  pretpostavka slobodnih, fer i demokratskih izbora.

(Autorka je profesorka Pravnog fakulteta Univerziteta u Novom Sadu i članica Centra za pravosudna istraživanja CEPRIS).

Foto MC Beograd